Закон України “Про вищу освіту”: крок уперед, два кроки назад

Інтерв’ю директора Науково-дослідного інституту правового забезпечення інноваційного розвитку Національної академії правових науки України Сергія Прилипка газеті «Освіта України» від № 4 (1274) від 23 січня 2012 року

Як не парадоксально, попри гучні декларації щодо необхідності ухвалення Закону України «Про вищу освіту», нині немає розуміння нагальності консолідованих зусиль, що сприятимуть його прийняттю. Розробка закону почалась у 2008 році з ініціативи Міністерства освіти і науки України. У липні 2009-го проект цього документа вже став предметом обговорення на Комітетських слуханнях у Верховній Раді України. Відтак проект активно доопрацьовувався і 2010 – 2011 роки стали завершальними в тривалій законопроектній роботі.

Обговорення проекту Закону України «Про вищу освіту» було досить широким. До цього залучалися всі вищі навчальні заклади, ради вищих навчальних закладів регіонів, студентські організації, Національна академія педагогічних наук, міністерства і відомства тощо.

Варіанти – різні

У грудні 2010 року було запропоновано законопроект народного депутата Юрія Мірошниченка. Наприкінці минулого року на засіданні робочої групи Міністерства освіти і науки, молоді та спорту України та представників Мірошниченка було обговорено найбільш принципові питання двох законопроектів щодо узгодження підходів.

Наприкінці грудня 2011 року народні депутати України Арсеній Яценюк і Леся Оробець також запропонували проект Закону України «Про вищу освіту».

Нині офіційно внесено на розгляд профільного Комітету Верховної Ради від Кабінету Міністрів України законопроект, підготовлений робочою групою Міністерства освіти і науки, молоді та спорту України (№ 9 655), законопроект Яценюка й Оробець (№ 9 655-1) і законопроект Мірошниченка (№ 9 655-2). Надання альтернативних законопроектів дивним чином пов’язано з тим, що профільний комітет Верховної Ради України запланував на 10 січня 2012 року обговорення проекту Закону України «Про вищу освіту», створеного МОНмолодьспорту.

Очевидно, ситуація, що склалася, драматизує прийняття закону і його проходження в парламенті. Оскільки на фоні тривалої роботи над проектом документа, який пропонує міністерство, два альтернативні законопроекти, зважаючи на час їх подання сприймаються, насамперед як формальна перешкода для ухвалення закону. Крім того, щодо оптимальності регулювання сфери вищої освіти вони є явно недостатніми і несистемними, і не відтворюють реальних умов функціонування української вищої освіти, хоча містять окремі положення, що заслуговують на увагу і які можна було б урахувати при доопрацюванні основного проекту закону.

Закон України «Про вищу освіту» є необхідним, бо, по-перше, ми маємо адаптуватися до європейського простору, по-друге, необхідно усунути можливості для руйнації системи вищої освіти і зниження якості вищої освіти.

Виходячи з цього, найбільш важливим завданням є гармонізація структури вищої освіти з європейськими вимогами й оптимізація мережі ВНЗ.

Європейська система проти американської

Проектом Закону України «Про вищу освіту», створеним МОНмолодьспорту передбачено рівні освіти: молодший спеціаліст, бакалавр, магістр, а також вводиться освітньо-науковий рівень доктор філософії. Майже так само вирішується питання щодо структури й у законопроекті, запропонованому  Юрієм Мірошниченком. Щоправда, магістр там визначається і як освітньо-науковий, і як освітньо-кваліфікаційний рівні. Не зважаючи на аналогічність підходу, все-таки здається, що в цьому випадку ототожнюються сфери професійних практик і науки, професійної практики наукової та педагогічної діяльності. Правда, це питання можна вважати дискусійним, але його треба вирішувати, виходячи з потреб ринку праці.

Щодо законопроекту, створеного Яценюком і Оробець, то в ньому відчувається вплив американізації на віщу освіту, яка, на відміну від європейської, має ліберальніший характер. У проекті вводяться освітні рівні вищої освіти (ст. 7), освітні та освітньо-кваліфікаційні ступені вищої освіти (ст. 8) і професійні кваліфікації, що здобуваються на основі вищої освіти (ст.10). Такий підхід принципово не відповідає європейській практиці вищої освіти й засновується на відносній самостійності академічних і професійних кваліфікацій та доступу до професійних практик. Крім того, стаття 10 «Професійні кваліфікації, що здобуваються на основі вищої освіти» штучно вводить такі професійні кваліфікації, як спеціаліст, магістр професійного спрямування та дослідник. Також освітній ступінь магістра як основу для професійної кваліфікації пропонується здобувати за спеціалізацією, визначеною ВНЗ, а професійні кваліфікації магістра професійного спрямування та дослідника передбачають необмежену диверсифікацію магістерської підготовки, що приводить до повільного розвитку галузей освіти. Особливо треба звернути увагу, що у цьому документі молодший спеціаліст виводиться за сферу вищої освіти, що є необґрунтованим у нинішніх умовах існування національної вищої освіти та світової практики.

Типи навчальних закладів

У проекті закону, підготованому Міністерством освіти і науки, молоді та спорту України, ретельно прописано післядипломну освіту. В документі Мірошниченка вона взагалі не прописана, а в законопроекті Яценюка й  Оробець  йдеться про безперервність вищої та професійної  освіти, що свідчить про відсутність належної інтерпретації та співвідношення вищої та професійної з післядипломною освітою як самостійною формою освіти.

Важливе значення у сфері вищої освіти має правове регулювання типів ВНЗ. У законопроекті міністерства закладено принципово нові підстави правового регулювання структури вищих навчальних закладів, що може бути законодавчим інструментом їх оптимізації. Статус вишу безпосередньо пов’язується з якісними показниками їх діяльності, потенціалом і вимогами щодо реалізації певних освітніх програм. У законопроекті Мірошниченка правовий статус ВНЗ по суті не визначено. Стаття 19 цього проекту визначає типи вищих навчальних закладів – університет (академія, інститут), коледж, технікум (училище). Така типологізація ВНЗ залишає чинну структуру ВНЗ, не сприяє оптимізації системи вишів і підвищенню якості освітніх і наукових досліджень у них. Крім того, не забезпечується відповідна академічна мобільність випускників тих чи інших ВНЗ.

Що стосується законопроекту Арсенія Яценюка та Лесі Оробець, то в розділі VІІ «Вищі навчальні заклади» визначаються статуси вищого навчального закладу (ст. 36 – інститут, коледж та університет, академія), якими ці заклади можуть бути за результатами акредитації. Такий підхід є штучним, бо змішуються такі поняття, як організаційно-правові форми ВНЗ та їх правовий статус.

Зауважимо, що у законопроекті МОНмолодьспорту на законодавчому рівні впорядковано створення філій і навчально-консультативних центрів.

Щодо автономії

Більш привабливою у міністерському проекті Закону України «Про вищу освіту» є і правова регламентація автономії ВНЗ. У документах, підготовлених Мірошниченком, Яценюком та Оробець, прописана автономія ВНЗ. Але попри широкі правоможності ВНЗ, запропоновані  норми, навпаки, обмежують  чинний формат автономії закладів. Як приклад форм автономії, в законопроектах наводяться права, що до університетської автономії взагалі не мають ніякого стосунку – добирати і приймати на роботу працівників усіх категорій; надавати додаткові й окремі освітні послуги, виконувати науково-дослідні та інші роботи; здійснювати видавничу діяльність, розвивати власну поліграфічну базу; укладати з іншими вищими навчальними закладами, підприємствами, установами та організаціями, зокрема іноземними, договори про здійснення спільної освітньої і наукової діяльності; брати участь у роботі міжнародних організацій; розробляти й упроваджувати власну символіку та атрибутику тощо.

Певним інструментом регулювання діяльності ВНЗ є державне замовлення. В альтернативних законопроектах порушуються питання правового регулювання державного замовлення, процедури ліцензування та акредитації вищих навчальних закладів. У проекті Міністерства освіти і науки, молоді та спорту України ці питання регламентуються відповідно до предмета цього закону, адже державне замовлення та ліцензування і акредитація регулюються спеціальним законодавством. До того ж в альтернативних законопроектах розміщення державного замовлення, вимоги і процедури ліцензійної діяльності і акредитації ґрунтуються на різних підходах. Наприклад, у документі, підготовленому Мірошниченком, ліцензування здійснює МОНмолодьспорту (ст.14), а акредитацію – ДАК (ст.17). Крім того, ліцензія видається безстроково, а сертифікат про акредитацію – на нормативний термін навчання за певною спеціальністю й відповідним освітнім рівнем при тому, що законопроект передбачає акредитацію як необов’язкову, а диспозитивну (ч.1 ст. 17) процедуру, по суті розривають ліцензування та акредитацію як інструменти публічно-правового регулювання контролю якості освіти. Практика ліцензування останнього десятиріччя свідчить, що за такою схемою здійснювалася освітня діяльність ВНЗ, які будували свою політику недобросовісно. В цьому проекті закону прописано порядки ліцензування та акредитації. Також ці норми мають бути не в законі, а в підзаконних нормативних актах.

Самоврядування і фінансування

Проект Закону України «Про вищу освіту»Яценюка й Оробець у статті 24 «Студентське самоврядування» значно звужує права студентського самоврядування, на відміну від документа, підготованого робочою групою міністерства. Крім того, стаття про студентське самоврядування, за своєю тематикою, має бути в розділі,  присвяченому вищим навчальним закладам і управлінню ними.

Альтернативні проекти Закону України «Про вищу освіту», на відміну від запропонованого робочою групою міністерства, не передбачають реальних механізмів фінансування й економічних відносин у системі вищої освіти. В ньому також немає норм щодо здійснення наукової, науково-технічної та інноваційної діяльності у вищих навчальних закладах.

Сергій Прилипко, доктор юридичних наук, член-кореспондент Національної академії правових наук України, директор Науково-дослідного інституту правового забезпечення інноваційного розвитку Національної академії правових наук України